Por: Dr. Paulo Henrique G. Nogueira*.
Através da Portaria da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional nº 321, publicada no Diário Oficial da União de 07/04/2006, dispôs referido órgão que Certidões de Dívida Ativa da União poderão ser levadas a protesto, antes do ajuizamento da execução fiscal.
Prescreve a Portaria editada estar amparada nos artigos 1º, da Lei nº 9.492/97 e artigo 585, inciso VI, do Código de Processo Civil que dispõem:
a) Lei nº 9.492/97, art. 1º:
“Art. 1º Protesto é o ato formal e solene pelo qual se prova a inadimplência e o descumprimento de obrigação originada em títulos e outros documentos de dívida.”
b) Código de Processo Civil, art. 585, VI:
“Art. 585 – São títulos executivos extrajudiciais:
………………………………………………………………………………………………………….
VI – a certidão, de dívida, da Fazenda Pública da União, Estado, Distrito Federal, Território e Município, correspondente aos créditos inscritos na forma da lei;”
Verifica-se do acima exposto que a Procuradoria deduz que a certidão de dívida ativa é um título extrajudicial passível de protesto.
Inicialmente, importante se faz ressaltar que a Lei nº 9.492/97, assim como o artigo 585, inciso VI, do Código de Processo Civil, são normas de caráter geral, não dirigidas especificamente para o campo de atuação do direito tributário.
O protesto tratado na Lei nº 9.492/97 é ato formal de prova de inadimplência de obrigação, que objetiva garantir autenticidade, publicidade, segurança e eficácia aos atos jurídicos praticados (artigo 2º, da Lei). No direito tributário, conforme prescreve o artigo 201 do Código Tributário Nacional, dívida ativa tributária é a proveniente de crédito tributário dessa natureza, regularmente inscrita na repartição administrativa competente, depois de esgotado o prazo fixado, para pagamento, pela lei ou por decisão final proferida em processo regular. A dívida regularmente inscrita goza de presunção de certeza e liquidez e tem efeito de prova pré-constituída, conforme dispõe o artigo 204, do Código Tributário Nacional.
O artigo 585, inciso VI, do Código de Processo Civil, por sua vez, apenas define o que vem a ser título extrajudicial, para fins de permitir que a certidão de dívida ativa seja documento passível de execução fiscal/tributária.
A Lei nº 6.830/80, e somente essa norma especial, dispõe sobre a cobrança judicial da Dívida Ativa da Fazenda Nacional. Não há outro meio previsto em nossa legislação para cobrança de dívida tributária. Além do mais, quando a execução fiscal ocorre ou é permitida é porque já foi constituído em mora o sujeito passivo da obrigação tributária.
Conforme se observa da Lei nº 9.492/97, o protesto é regra que visa atender as necessidades do direito civil, e, especialmente, provar a inadimplência de alguém. No caso do direito tributário, quando o débito está inscrito em dívida ativa é porque ocorreu inadimplência do sujeito passivo, portanto, não cumpriu o contribuinte prazos regulamentares para pagamento de tributos.
Importante lembrar, que quando o débito tributário está inscrito em dívida ativa, não consegue o contribuinte certidão negativa junto aos órgãos fiscalizadores, podendo ter certidão positiva com efeitos de negativa caso algum débito apontado pelo fisco esteja sendo objeto de discussão e com a exigibilidade suspensa por algum motivo.
Considerando as informações acima, de imediato, tem-se que as certidões negativas já são fortes instrumentos contra o contribuinte, além de possuir a Procuradoria o direito de executar judicialmente o débito inscrito em dívida ativa.
O artigo 174, parágrafo único, inciso II, do Código Tributário Nacional quando trata do protesto, somente dispõe sobre o de natureza judicial, não esclarece nada sobre possíveis protestos extrajudiciais. Permite, entretanto, o referido diploma legal, cobranças via intimação ou notificação, mas nunca na modalidade de protesto nos termos da Lei nº 9.492/97.
Constata–se que o objetivo do protesto na forma das Leis civis é constranger o sujeito passivo ao pagamento, procedimento esse perigoso no âmbito tributário, principalmente quando consideramos o grande número de cobranças indevidas realizadas pelo fisco. Não nos parece ter sido essa a intenção do legislador, especialmente quando consideramos as regras de interpretação da Lei de Introdução ao Código Civil. Prescreve o artigo 2º, parágrafo 2º, que a Lei nova, que estabeleça disposições gerais ou especiais a par das já existentes não revoga nem modifica a lei anterior.
Diante da redação do artigo 2º, parágrafo 2º, da Lei de Introdução ao Código Civil, forçoso concluir que a Lei nº 9.492/97, de caráter geral, não revoga as disposições do Código Tributário Nacional e, muito menos, dispositivos da Lei nº 6.830/80, que trata da execução fiscal e, desta forma, conforme há muito tempo já ocorria, não pretendeu o legislador equiparar a cobrança de natureza tributária às cobranças regidas pelo direito civil.
Cabe informar, que o Tribunal Regional Federal da 5ª Região, em 01/10/2003, nos autos do processo nº 2002.05.00023257-8, manifestou o seguinte entendimento:
“TRIBUTÁRIO. PROTESTO CAMBIÁRIO DE TÍTULO INSCRITO NA DÍVIDA ATIVA. FORMA INDIRETA DE COBRANÇA INADMISSÍVEL, POSTO QUE A AUTORIDADE ADMINISTRATIVA PODE RESGUARDAR-SE NEGANDO O FORNECIMENTO DE CERTIDÕES NEGATIVAS. REMESSA OFICIAL IMPROVIDA.”
Conclui–se que o protesto da certidão de dívida ativa tributária não pode ocorrer da mesma forma como acontece com os protestos de natureza privada, pois ausente qualquer previsão legal que fundamente esse ato de pretensa natureza administrativa.
*Dr. Paulo Henrique G. Nogueira é advogado especialista em Direito Tributário, associado ao Escritório Lemos e Associados Advocacia, LEXNET Campinas, SP.