Por: Carla Amaral Junqueira Canero ? advogada do escritório LEXNET de São Paulo*.
I. INTRODUÇÃO
O procedimento de apelação do Órgão de Solução de Controvérsias da OMC é disciplinado pelo artigo 17 do DSU e pelo “working procedures for Appellate Review”. Nos termos dos parágrafos 6 e 12 do artigo 17, apenas as questões de direito e interpretações legais feitas pelo Painel podem ser objeto de apelação. O Órgão de Apelação segundo o 17.13 pode reverter, modificar ou manter as decisões e conclusões legais alcançadas pelo Painel.
O Órgão de Apelação não tem portanto o poder de analisar e decidir sobre questões de fato. Assim, para que o Órgão de Apelação possa exercer sua função, o relatório do Painel deve conter fatos não controversos suficientes para formar a base de análise da questão de direito que envolve os fatos.
Ocorre que o artigo 17 não determina expressamente a possibilidade de o Órgão de Apelação reenviar o caso ao Painel quando o relatório não contém fatos não controversos suficientes para permitir o perfeito julgamento do caso.
Nesse caso, o Órgão de Apelação tem dado uma interpretação extensiva ao artigo 17.13 para permitir a “complementação da análise feita pelo Painel” e resolver a disputa .
II. O MANDATO DO ÓRGAO DE APELAÇÃO E O REENVIO
A falta de clareza do artigo 17.13 sobre o alcance do mandato do Órgão de Apelação dá margem a uma ampla discussão envolvendo opiniões diversas e é pauta do Comitê de Revisão do DSU – Dispute Settlement Understanding, o acordo que regula as controvérsias no âmbito da OMC- conforme se tratará no item adiante.
Com relação à possibilidade de reenvio, algumas implicações para o sistema são amplamente debatidas pelos Membros e especialistas. Note-se que países do “common law” admitem o reenvio em seus sistemas jurídicos enquanto que os países do “civil law” utilizam a opção da “complementação da análise”.
Basicamente, as principais questões relacionadas ao tema são:
Extensão do “time-frame” do procedimento ;
Participação de terceiras partes no Painel de Reenvio;
Limitação no número de vezes que o caso pode ser reenviado;
Apresentação de novos fatos no Painel de Reenvio;
Painelistas não estão permanentemente na OMC;
Suspensão ou não da implementação; e
Legitimidade para acionar o Painel de Reenvio.
Conforme mencionado no item I, atualmente, considerando a aceitação geral de que o artigo 17.13 não prevê a possibilidade do reenvio, o Órgão de Apelação tem dado interpretação extensiva ao dispositivo para realizar a complementação da análise feita pelo Painel, se baseando no dever de garantir uma solução positiva para a disputa.
Foi o que ocorreu no caso Canada – Periodicals em que o Órgão de Apelação reverteu a conclusão do Painel relativa à questão sobre “produtos similares”, prevista no Artigo III:2 do GATT e completou a análise da consistência da medida em tela com a segunda sentença do mesmo artigo. Isto somente foi possível porque o relatório do Painel continha base factual suficiente para tanto e, segundo o Órgão de Apelação, as duas sentenças eram “closely related”.
Nesse sentido, o Órgão de Apelação sustentou:
“As the legal obligations in the first and second sentences are two closely-linked steps in determining the consistency of an internal tax measure with the national treatment obligations of Article III:2, the Appellate Body would be remiss in not completing the analysis of Article III:2. In the case at hand, the Panel made legal findings and conclusions concerning the first sentence of Article III:2, and because we reverse one of those findings, we need to develop our analysis based on the Panel Report on order to issue legal conclusions with respect to Article III:2, second sentence of GATT 1994”
Pode ocorrer, entretanto, que o relatório do Painel não contenha decisões fundamentais que forme uma base de fato suficiente que possibilite o Órgão de Apelação de completar a análise. Esse problema foi manifestado na primeira apelação do Órgão de Solução de Controvérsias da OMC, United States – Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, em que a conclusão do Painel relativa ao Artigo XX (g) do GATT foi revertida e os outros “claims” concernentes ao mesmo artigo não tinham sido apreciados.
Nesse cenário, o Órgão de Apelação se viu diante de duas possibilidades: solicitar às partes apelantes, Brasil e Venezuela, que reiniciasse o Painel para considerar as questões não apreciadas ou, alternativamente, decidi-las, arriscando uma revisão de novo. Optou por remeter Brasil e Venezuela de volta ao Painel, na fase imediatamente após o início da demanda.
Na disputa EC – Asbestos, o Órgão de Apelação especificou as condições sob as quais seria capaz de completar a análise do Painel, afirmando:
“As we have reached a different conclusion from the Panel´s regarding the applicability of the TBT Agreement to the measure, we now consider whether it is appropriate for us to rule on the claims made by Canada relating to TBT Agreement. In previous appeals, we have, on occasion, completed the legal analysis with a view to facilitating the prompt settlement of the dispute, pursuant to Article 3.3 of the DSU. However, we have insisted that we can do so only if the factual findings of the panel and the undisputed facts in the panel record provide us with sufficient basis for our own analysis. If that has not been the case, we have not completed the analysis”
A dificuldade apontada para a prática da complementação da análise de fatos feita pelo Órgão de Apelação respeita à não possibilidade de revisão dessa decisão. Isto porque, o “fact finding” feito pelo Painel, é baseado em uma ampla discussão de argumentos apresentados pelas partes e ainda assim é passível de revisão. Já na instância superior, além de não haver um desenvolvimento exaustivo da questões relativas à fatos, a decisão não poderá ser revista. Nesse sentido, há quem sustente que havendo um Painel de Reenvio, as questões factuais seriam debatidas em um processo de duas etapas e não apenas em uma só fase.
Ainda no tocante à prática de completar a análise, existe uma diferença entre o Órgão de Apelação apreciar o “fact finding” realizado pelo Painel ou os fatos não discutidos apresentados pelas partes. Apenas na primeira hipótese há efetivamente uma avaliação adjudicatória dos fatos. No segundo caso, a prática se aproximaria do chamado “judicial review” .
A falta de clareza do artigo 17 quanto ao alcance do mandato do Órgão de Apelação dá margem à situações por vezes adversas. A necessidade de precisar o artigo 17.13 se mostra evidente através de propostas apresentadas ao Comitê de Revisão do DSU, que se passa a analisar.
III. COMITÊ DE REVISÃO DO DSU
O reenvio é um dos temas da pauta do Comitê de Revisão do DSU. A proposta de disciplinar o painel de reenvio no artigo 17 do DSU foi apresentada pelas Comunidades Européias e bem recepcionada pela maioria dos Membros. A apreensão geral, no entanto, é que a adoção do reenvio crie uma extensão excessiva no procedimento.
Abaixo, algumas das últimas redações propostas para modificar o artigo 17 nesse sentido.
Comunidades Européias
Article 17.12 – The Appellate Body shall address each of the issues raised in accordance with paragraph 6 during the appellate proceeding.
Where, due to insufficient factual findings in the panel report or undisputed facts on the record of the panel proceedings, the Appellate Body is unable to fully address an issue, it shall indicate it in its report and explain in detail the specific insufficiencies in the factual findings and undisputed facts on the record. In such case, within 30 days from the adoption of the Appellate Body report by the DSB, the complaining party may request the DSB to remand that issue to the original panel, pursuant to the provisions of Article 17bis.
Where, on the basis of the factual findings of the panel or undisputed facts of the record of the panel proceedings, the Appellate Body is unable to establish whether a measure in respect of which an issue was raised on appeal is inconsistent with a covered agreement, it shall indicate it in its report. [In such a case, the Appellate Body shall not make a recommendation pursuant to paragraph 1 of article 19 that the measure be brought into conformity with the covered Agreements.]
The remand procedure is without prejudice to the adoption of the relevant recommendations and rulings in relation to findings which were not appealed and issues on which the Appellate Body was able to fully address the issues under appeal. [The remand procedure shall not prevent the adoption of relevant recommendations and rulings in respect of measures found to be inconsistent with a covered Agreement on the basis of findings not affected by the situation giving rise to remand.] [Article 17bis] [1. When, pursuant to paragraph 12 of Article 17, a party to the dispute requests a remand, the DSB shall establish a remand panel at the meeting, at which the request for a remand appears as an item on the DSB’s agenda, unless the DSB decides by consensus not to establish the panel . The remand panel shall be composed of the members of the original panel .
2. The terms of reference of the remand panel shall be:
“To examine, in the light of the relevant provisions in (name of the covered agreement(s) indicated by the AB in its report) the matter referred to the DSB under paragraph 12 of Article 17 in document ….. and to make such findings, in accordance with the indications given by the Appellate Body in its report, as will assist the DSB in making the recommendations or in giving the rulings provided in that/those agreement(s)”.
3. The remand panel shall circulate its report to the Members within 90 days from the request. When the remand panel considers that it cannot issue its report within such timeframe, it shall inform the DSB in writing of the reasons for the delay together with an estimate of the period within which it will issue its report. In no case should the period from the establishment of the remand panel to the circulation of the report to the Members exceed six months .
4. No later than 10 days after the date of circulation of the report of the remand panel, any party to the remand panel proceeding may request a meeting of the DSB to adopt the report. The DSB shall meet no later than 10 days after such a request unless the party requesting the meeting requests that the meeting be held at a later date. At that meeting, the remand panel report shall be adopted by the DSB unless a party to the remand panel proceeding formally notifies the DSB of its decision to appeal or the DSB decides by consensus not to adopt the report. If a party has notified its decision to appeal, the report of the remand panel shall not be considered for adoption by the DSB until after completion of the appeal. This adoption procedure is without prejudice to the right of Members to express their views on a remand panel report.
5. If the report of the remand panel is appealed, the Appellate Body proceedings, as well as the adoption of the Appellate Body report, shall be conducted in accordance with Article 17.
Jordânia
Article 17.12 – The Appellate Body shall address each of the issues raised in accordance with paragraph 6 during the appellate proceeding. If the report of the panel or compliance panel does not, however, contain sufficient undisputed factual findings so as to enable the Appellate Body to perform its task, the Appellate Body shall remand the case to the panel or, where appropriate, the compliance panel, with the necessary findings of law and/or directions so as to enable the panel to perform its tasks. A decision to this effect shall be forwarded to the Chair of the DSB.
Article 17bis – Remand Procedure
The following special procedures shall apply for the remand procedure:
1. When, following the adoption by the DSB of the Appellate Body report under paragraph 12 of article 17, a remand is requested, the DSB shall establish the panel, consisting of the members of the original panel , within five days after the request has been forwarded to the Chair of the DSB.
2. The terms of reference of the remand panel established under this paragraph shall be: “To examine, in the light of the relevant provisions in (name of the covered agreement (s) cited by the parties to the dispute), the matter referred to the DSB under paragraph 12 of Article 17 in document… and to make such findings, in accordance with the findings of law and guidelines set by the Appellate Boy under that provision, as will assist the DSB in making the recommendations or in giving the rulings provided in that/those agreement (s).”
3. The remand panel shall circulate its report to the Members within 90 days from the request. When the panel considers that it cannot issue its report within such time-frame, it shall inform the DSB in writing of the reasons for the delay together with an estimate of the period within which it will issue its report. In no case should the period from the establishment of the remand panel to the circulation of the report to the Members exceed six months.
4. On or after the date of circulation of the report of the remand panel, any party to the remand panel proceeding may request a meeting of the DSB to adopt the report, and the DSB shall meet 10 days after such a request unless the party requesting the meeting requests that the meeting be held at a later date. At that meeting, the remand panel report shall be adopted by the DSB and unconditionally accepted by the parties to the remand panel proceeding unless a party to the remand panel proceeding formally notifies the DSB of its decision to appeal or the DSB decides by consensus no to adopt the report. This adoption procedure is without prejudice to the right of Members to express their views on a remand panel report,
5. In case the report of the remand panel is appealed, the Appellate Body proceeding, as well as the adoption of the Appellate Body report, shall be conducted in accordance with Article 17.
IV. CONCLUSÃO
Da análise dos casos apreciados em Apelação na OMC, verifica-se que o Órgão de Apelação reconhece sua falta de autoridade para remeter os autos para o Painel, para nova apreciação, mas encontrou uma forma de superar essa deficiência normativa do DSU através da chamada “complementação da análise”.
A apreensão geral quanto ao reenvio é que provoque um retardamento acentuado no processo. Note-se, que em 15 disputas apreciadas profundamente por Vermulst , o Órgão de Apelação encontrou erros de interpretação em 13 relatórios do Painel, nesse caso, em tese, o Órgão de Apelação deveria ter-se abstido de prosseguir no reexame das matérias, mas, se o fizesse, deixaria de dar uma solução positiva para o caso.
Assim, quando cabível, o Órgão de Apelação simplesmente fornece sua própria intelecção das normas que, em seu entendimento, foram interpretadas erroneamente pelo Painel. Tal prática é por uns considerada satisfatória e muito criticada por outros.
V. BIBLIOGRAFIA
– Waincymer, Jeff. WTO Litigation – Procedural Aspects of Formal Dispute Settlement
Cameron May, 2002
– Gallagher, Peter. Guide to Dispute Settlement. Kluwer Law International, 2002.
-Jackson, John H. The Jurisprudence of GATT and the WTO. Cambridge, 2002
– Palmiter, David. – The WTO appellate body needs remand authority, Journal of World Trade: law, economics, public policy. Geneva.v.32.n.1.p.41-4.feb.1998
– Neto, José Cretella – Direito Processual na Organização Mundial do Comércio – OMC, Ed. Forense, 2003
– WTO Analytical Index – Guide to WTO Law and Practice, Vol. 2, Bernan – First Edition
-WTO official documents:
TN/DS/W/38
TN/DS/W/56
TN/DS/W/40
JOB (02)/42/Ver.05
TN/DS/W/43
*Carla Amaral de Andrade Junqueira Canero: Doutoranda pela Universidade de São Paulo e Université Panthéon – Sorbonne, Paris I. Mestre em Direito Internacional Econômico pela Université Panthéon – Sorbonne. Escpecilista em Direito Comercial pela Université Panthéon – Assas, Paris II. Graduada pela Pontifícia Universidade Católica – PUC/SP.